AVIZ
referitor la proiectul de Ordonanță de urgență privind abrogarea art.72 alin.(1) al Ordonanței de urgență nr.70/2020 privind reglementarea unor măsuri, începând cu data de 15 mai 2020, în contextul situației epidemiologice determinate de răspândirea coronavirusului SARS-CoV-2, pentru prelungirea unor termene, pentru modificarea și completarea Legii nr.227/2015 privind Codul fiscal, a Legii educației naționale nr.1/2011,
precum și a altor acte normative
Analizând proiectul de Ordonanță de urgență privind abrogarea art.72 alin.(1) al Ordonanței de urgență nr.70/2020 privind reglementarea unor măsuri, începând cu data de 15 mai 2020, în contextul situației epidemiologice determinate de răspândirea coronavirusului SARS-CoV-2, pentru prelungirea unor termene, pentru modificarea și completarea Legii nr.227/2015 privind Codul fiscal, a Legii educației naționale nr.1/2011, precum și a altor acte normative, transmis de Secretariatul General al Guvernului cu adresa nr.255 din 03.08.2021 și înregistrat la Consiliul Legislativ cu nr.D687/03.08.2021,
CONSILIUL LEGISLATIV
În temeiul art.2 alin.(1) lit.a) din Legea nr.73/1993, republicată și art.46(2) din Regulamentul de organizare și funcționare a Consiliului Legislativ,
Avizează favorabil proiectul de ordonanță de urgență, cu următoarele observații și propuneri:
1. Proiectul de ordonanță de urgență are ca obiect abrogarea art.72 alin.(1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.70/2020 privind reglementarea unor măsuri, începând cu data de 15 mai 2020, în contextul situației epidemiologice determinate de răspândirea coronavirusului SARS-CoV-2, pentru prelungirea unor termene, pentru modificarea și completarea Legii nr.227/2015 privind Codul fiscal, a Legii educației naționale nr.1/2011, precum și a altor acte normative, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.179/2020, cu modificările și completările ulterioare. Potrivit normei a cărei abrogare se preconizează, pe perioada stării de alertă, operatorii de transport și distribuție energie electrică și gaze naturale asigură continuitatea furnizării serviciilor, iar în situația în care este incident un motiv de debranșare/deconectare, amână efectuarea acestei operațiuni până la încetarea stării de alertă.
Totodată, prin proiect, se prevede că sistarea prestării serviciilor în domeniile energie electrică și/sau de gaze naturale corespunzătoare neachitării debitelor restante înregistrate de clienții finali pe perioada aplicării prevederilor art.72 alin.(1) din Ordonanța de urgență nr.70/2020 nu se poate realiza mai devreme de 90 de zile de la data intrării în vigoare a ordonanței de urgență.
2. Precizăm că, prin avizul pe care îl emite, Consiliul Legislativ nu se poate pronunța asupra oportunității soluțiilor legislative preconizate.
3. Menționăm că, potrivit dispozițiilor art.115 alin.(5) teza întâi și a doua din Constituția României, republicată, Ordonanța de urgență intră în vigoare numai după depunerea sa spre dezbatere în procedură de urgență la Camera competentă să fie sesizată și după publicarea ei în Monitorul Oficial al României. Camerele, dacă nu se află în sesiune, se convoacă în mod obligatoriu în 5 zile de la depunere sau, după caz, de la trimitere.
Totodată, învederăm faptul că, în conformitate cu prevederile art.66 din Legea fundamentală:
(1) Camera Deputaților și Senatul se întrunesc în două sesiuni ordinare pe an. Prima sesiune începe în luna februarie și nu poate depăși sfârșitul lunii iunie. A doua sesiune începe în luna septembrie și nu poate depăși sfârșitul lunii decembrie.
(2) Camera Deputaților și Senatul se întrunesc și în sesiuni extraordinare, la cererea Președintelui României, a biroului permanent al fiecărei Camere ori a cel puțin o treime din numărul deputaților sau al senatorilor.
(3) Convocarea Camerelor se face de președinții acestora.
4. Având în vedere forma de reglementare aleasă, preambulul și Nota de fundamentare trebuie completate cu elemente care să motiveze existența situației extraordinare și a urgenței reglementării care determină promovarea măsurilor pe calea delegării legislative prin ordonanță de urgență, astfel cum acestea sunt definite de art.115 alin.(4) din Constituția României, republicată, precum și de jurisprudența constantă a Curții Constituționale.
Precizăm că, în raport cu prevederile art.115 alin.(4) din Constituția României, republicată, ale art.43 alin.(3) din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și având în vedere jurisprudența Curții Constituționale în materie, preambulul ordonanței de urgență trebuie să cuprindă prezentarea elementelor de fapt și de drept în susținerea situației extraordinare, a cărei reglementare nu poate fi amânată și care impun recurgerea la această cale de reglementare, menționarea doar a necesității emiterii unei ordonanțe de urgență fiind insuficientă.
Astfel, potrivit jurisprudenței Curții Constituționale, de exemplu, Decizia nr.1008/2009, pentru emiterea unei ordonanțe de urgență este necesară existența unei stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voința Guvernului, care pune în pericol un interes public.. Totodată, Curtea, în jurisprudența sa, de exemplu în Decizia nr.919/2011, a statuat în mod constant că situațiile extraordinare exprimă un grad mare de abatere de la obișnuit sau comun, aspect întărit și prin adăugarea sintagmei "a căror reglementare nu poate fi amânată. ( ) Pentru a fi pe deplin respectate exigențele art.115 alin.(4) din Constituție, Guvernul trebuie să demonstreze și faptul că măsurile în cauză nu sufereau amânare, practic, că nu exista vreun alt instrument legislativ ce ar fi putut fi folosit în vederea evitării rapide a consecințelor negative. De asemenea, prin Decizia nr.214/2019, Curtea a reținut că numai existența unor elemente cu caracter obiectiv, care nu au putut fi prevăzute, poate determina apariția unei situații a cărei reglementare se impune cu celeritate.
În același sens, prin Decizia nr.60/2020 Curtea a reținut că urgența reglementării apare atunci când o situație extraordinară - care se abate semnificativ de la obișnuit, este preexistentă urgenței, este cuantificabilă și obiectivă - determină, prin aceste caracteristici, necesitatea reglementării imediate, fără întârziere, a unor măsuri prompte și adecvate, în lipsa cărora ar exista riscul iminent al producerii unor consecințe negative de natură să afecteze un anumit interes public sau chiar drept fundamental. Totodată, mecanismul comun de legiferare specific Parlamentului, chiar și în procedură de urgență, nu este în măsură să răspundă cu celeritate necesității de a se interveni de îndată, astfel că reglementarea de către Guvern, prin procedura ordonanței de urgență, este singura soluție pentru evitarea unor grave consecințe.
Văzând Nota de fundamentare și preambulul proiectului, constatăm că acestea nu detaliază elementele care conturează existența unei situații extraordinare, în sensul jurisprudenței Curții Constituționale menționate mai sus, ci cuprind exclusiv motivări ale necesității adoptării reglementărilor
De asemenea, nici din instrumentul de prezentare și motivare și nici din preambul nu rezultă iminența producerii unor consecințe negative de natură să afecteze un interes public în lipsa adoptării acestei reglementări prin ordonanță de urgență, și nu pe calea procedurii obișnuite de legiferare.
Astfel, preambulul se referă la necesitatea eliminării impactului negativ la nivel macroeconomic al continuării aplicării - pe termen lung - a unor măsuri de protecție pentru clienții finali de energie electrică și de gaze naturale, impact care se va manifesta printr-o creștere iminentă a debitelor deja existente în contextul revenirii economiei, al creșterii cererii de energie electrică și de gaze naturale și a prețurilor aferente, în cazul în care starea de alertă se prelungește, precum și la necesitatea evitării deconectării bruște a clienților finali care au fost cu adevărat afectați de pandemia COVID-19, odată cu încetarea stării de alertă.
Or, așa cum a subliniat instanța de contencios constituțional în Decizia nr.214/2019, jurisprudența Curții Constituționale a statuat, cu privire la conceptul de situație extraordinară și conceptul de urgență, că acestea nu se suprapun cu motivarea utilității reglementării, a oportunității adoptării actului normativ sau cu scopul/rațiunea legiferării.
În acest context, simpla afirmare a faptului că fiecare zi de întârziere conduce, în opinia asociațiilor de profil, la amplificarea prejudiciilor suferite de operatorii economici nu este suficientă pentru a motiva recurgerea la această cale de reglementare, fiind necesară prezentarea unor elemente concrete care să susțină aceste opinii.
În plus, în finalul preambulului se face referire la permanentizarea facilităților, deși respectivele facilități sunt prevăzute cu caracter temporar, până la încetarea stării de alertă. Menționăm că, începând cu data de 12 iulie 2021, prin Hotărârea Guvernului nr.730/2021 a fost prelungită cu 30 de zile, starea de alertă instituită prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2020, cu modificările și completările ulterioare, prelungită succesiv, până în prezent, cu câte 30 de zile. Prin urmare, afirmarea faptului că facilitățile ar urma să se permanentizeze reprezintă o anticipare a perpetuării stării de alertă pe termen nedefinit - contrar caracterului temporar al acestei situații - și nu poate constitui o motivare a emiterii ordonanței de urgență. Se impune, de aceea, reanalizarea și reformularea corespunzătoare a textului.
În vederea evitării riscului existenței unor vicii de neconstituționalitate pentru nerespectarea prevederilor art.115 alin.(4) din Constituție, este necesar ca, în acord cu jurisprudența Curții Constituționale în materie, preambulul ordonanței de urgență să fie reanalizat și completat, în sensul menționării elementelor care conturează existența situației extraordinare a cărei reglementare nu poate fi amânată, prin descrierea situației cuantificabile și obiective care se abate semnificativ de la obișnuit și care impune recurgerea la această cale de reglementare, indicându-se, totodată, efectele negative care s-ar produce prin neadoptarea soluțiilor legislative preconizate prin ordonanță de urgență
Precizăm că, potrivit jurisprudenței Curții Constituționale, nemotivarea sau motivarea necorespunzătoare a urgenței reprezintă motive de neconstituționalitate a ordonanțelor de urgență.
5. Sub rezerva observațiilor de mai sus, în ceea ce privește textul proiectului, semnalăm următoarele:
5.1. Fără a ne pronunța asupra oportunității soluțiilor legislative preconizate, semnalăm faptul că art. 72 alin.(2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 70/2020 cuprinde o reglementare similară celei de la alin. (1), care vizează operatorii de apă, canal și salubritate.
Având în vedere faptul că argumentele prezentate pentru abrogarea măsurii de la alin. (1) ar putea fi valabile și pentru operatorii prevăzuți la alin.(2), sugerăm să se menționeze în Nota de fundamentare rațiunea pentru care se justifică eliminarea obligației ca pe perioada stării de alertă să asigure continuitatea furnizării serviciilor, iar în situația în care este incident un motiv de debranșare/deconectare, să amâne efectuarea acestei operațiuni până la încetarea stării de alertă, doar în ceea ce privește operatorii de transport și distribuție energie electrică și gaze naturale, nu și în ceea ce privește operatorii de apă, canal și salubritate, care vor avea în continuare aceeași obligație.
5.2. La titlu, având în vedere uzanțele normative, expresia privind abrogarea art.72 alin.(1) al Ordonanței de urgență nr.70/2020 trebuie înlocuită cu sintagma pentru abrogarea art.72 alin.(1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.70/2020.
5.3. La al doilea paragraf al preambulului, la prima liniuță, expresia Ordonanța de urgență trebuie înlocuită cu sintagma Ordonanța de urgență a Guvernului.
În plus, pentru o corectă informare, după titlul Ordonanței de urgență a Guvernului nr.70/2020 trebuie introdusă expresia aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.179/2020, cu modificările și completările ulterioare.
La a treia liniuță este necesară corectarea erorii de redactare din expresia ân lanțul de alimentare.
5.4. Având în vedere practica legislativă în domeniu, art.I trebuie reformulat, astfel:
Art.I. - La data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență, la articolul 72 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.70/2020 privind reglementarea unor măsuri, începând cu data de 15 mai 2020, în contextul situației epidemiologice determinate de răspândirea coronavirusului SARS-CoV-2, pentru prelungirea unor termene, pentru modificarea și completarea Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, a Legii educației naționale nr. 1/2011, precum și a altor acte normative, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.179/2020, cu modificările și completările ulterioare, alineatul (1) se abrogă.
5.5. La art.II, expresia Ordonanța de urgență trebuie înlocuită cu sintagma Ordonanța de urgență a Guvernului, iar după expresia aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.179/2020 trebuie introdusă sintagma cu modificările și completările ulterioare.
5.6. Având în vedere prevederile art.70 alin.(1) din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, precum și numeroasele intervenții legislative survenite ulterior adoptării Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 70/2020, propunem inserarea în final a unui articol distinct, marcat cu cifră romană, care să dispună republicarea acesteia, în următoarea redactare:
Art. III. - Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 70/2020 privind reglementarea unor măsuri, începând cu data de 15 mai 2020, în contextul situației epidemiologice determinate de răspândirea coronavirusului SARS-CoV-2, pentru prelungirea unor termene, pentru modificarea și completarea Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, a Legii educației naționale nr. 1/2011, precum și a altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 394 din 14 mai 2020, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 179/2020, cu modificările și completările ulterioare, precum și cu modificarea din prezenta ordonanță de urgență, va fi republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, după aprobarea acesteia prin lege, dându-se textelor o nouă numerotare.
PREȘEDINTE
Florin IORDACHE
București
Nr.642/4.08.2021